国企深层次的体制问题最终要靠企业制度来解决。目前国有资产有两种实现形式，也就是实物形态的企业和价值形态的资本。两种企业制度就是企业制和公司制，相应的政府也有两种管理方式，那就是管企业和管资本。到目前为止，在产业领域，顶层国有企业大多数仍是受企业法人来调节，随着经济体制的转型，政府管企业的体制受到越来越严峻的挑战。

为了改变政企不分，政府也曾试图在企业法和管企业的体制框架内找到一种